2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國安全生產(chǎn)法>的決定》，雙重預防機制被正式寫入了修改后的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》。

其中，第四條要求：“生產(chǎn)經(jīng)營單位必須遵守本法和其他有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)……構(gòu)建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制……”

第二十一條要求：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對本單位安全生產(chǎn)工作負有下列職責：（五）組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時消除生產(chǎn)安全事故隱患；”

第四十一條要求：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當建立安全風險分級管控制度，按照安全風險分級采取相應(yīng)的管控措施。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當建立健全并落實生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患?！?/p>

這表明，風險分級管控與隱患排查治理雙重預防機制將長期開展下去，而且必須要認真、規(guī)范、科學地開展下去，這將是企業(yè)管控風險、消除隱患、保證安全生產(chǎn)的重要手段。

一、什么是雙重預防機制？

在安委辦〔2016〕3號文和安委辦〔2016〕11號文中，已經(jīng)非常明確地指出，雙重預防機制就是安全風險分級管控和隱患排查治理。

安全風險分級管控，就是我們?nèi)粘９ぷ髦械娘L險管理，包括危險源辨識、風險評價分級、風險管控，即辨識風險點有哪些危險物質(zhì)及能量，在什么情況下可能發(fā)生什么事故，全面排查風險點的現(xiàn)有管控措施是否完好，運用風險評價準則對風險點的風險進行評價分級，然后由不同層級的人員對風險進行管控，保證風險點的安全管控措施完好。

隱患排查治理就是對風險點的管控措施通過隱患排查等方式進行全面管控，及時發(fā)現(xiàn)風險點管控措施潛在的隱患，及時對隱患進行治理。

那么何為“雙重預防”？把風險管控好，不讓風險管控措施出現(xiàn)隱患，這是第一重“預防”；對風險管控措施出現(xiàn)的隱患及時發(fā)現(xiàn)及時治理，預防事故的發(fā)生，這就是第二重“預防”。

安全風險分級管控與隱患排查治理二者之間又是什么關(guān)系呢？是并列的兩項工作？是有先后順序的兩項工作？其實都不是。安全風險分級管控和隱患排查治理是相互包含的關(guān)系：隱患排查治理包含于風險分級管控中。

結(jié)合隱患的定義，能幫助我們更加清楚地理解風險分級管控與隱患排查治理的關(guān)系?！段ｋU化學品企業(yè)安全風險隱患排查治理導則》（應(yīng)急〔2019〕78號）中“隱患”的定義為：“對安全風險所采取的管控措施存在缺陷或缺失時就形成事故隱患”。及時發(fā)現(xiàn)并消除風險管控措施存在的隱患，保證風險的管控措施處于完好狀態(tài)，就是對風險的管控。

雙重預防機制包括三個過程，同時這三個過程也是雙重預防機制的三個具體目的。

第一個過程即第一個目的——“辨識”，辨識風險點有哪些危險物質(zhì)和能量（這是導致事故的根源），辨識這些根源在什么情況可能會導致什么事故。

第二個過程即第二個目的——“評價分級”，利用風險評價準則，評價風險點導致各類事故的可能性與嚴重程度，對風險進行評價分級。

第三個過程即第三個目的是——“管控”，即對風險的管控，把風險管控在可接受的范圍內(nèi)。

在“評價分級”的過程中，包含了隱患排查的過程，即對風險點的現(xiàn)有管控措施進行全面排查：措施是否齊全、是否處于良好狀態(tài)，如果風險現(xiàn)有管控措施有缺失或缺陷，即存在了隱患，可能會構(gòu)成較大或重大風險，影響風險分級結(jié)果。在“風險管控”的過程中，包含了對第二個過程發(fā)現(xiàn)隱患的治理及對風險點現(xiàn)有管控措施的全面、持續(xù)的隱患排查，及時發(fā)現(xiàn)隱患及時治理，保證風險隨時處于可接受的范圍內(nèi)。

二、雙重預防機制與安全生產(chǎn)標準化的關(guān)系

安全生產(chǎn)標準化與雙重預防機制兩者有什么關(guān)系呢？二者需要融合嗎？雙重預防機制能代替安全生產(chǎn)標準化嗎？

我們先來回顧一下什么是雙重預防機制。在《國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于印發(fā)標本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》安委辦〔2016〕3號文和《國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預防機制的意見》安委辦〔2016〕11號文中，已經(jīng)非常明確地指出，雙重預防機制包括安全風險分級管控和隱患排查治理。安全風險分級管控，就是我們?nèi)粘９ぷ髦械娘L險管理，包括危險源辨識、風險評價分級、風險管控。隱患排查治理就是對風險點的管控措施通過隱患排查等方式進行全面管控，及時發(fā)現(xiàn)風險點管控措施潛在的隱患，及時對隱患進行治理。

我們再來看一下安全生產(chǎn)標準化有關(guān)文件中關(guān)于風險管理及隱患排查治理的有關(guān)要求。

《企業(yè)安全生產(chǎn)標準化基本規(guī)范》（GB/T33000-2016）中第5個核心要求“5.5安全風險管控及隱患排查治理”，恰恰是雙重預防機制的內(nèi)容。

《危險化學品從業(yè)單位安全標準化通用規(guī)范》（AQ3013-2008）的“5.2 風險管理”中有“5.2.1 范圍與評價方法”“5.2.2 風險評價”“5.2.3 風險控制”等風險管理要求；“5.2.4 隱患治理”“5.10.1 安全檢查”“5.10.2 安全檢查形式與內(nèi)容”“5.10.3 整改”，即為隱患排查治理的要求。

從以上兩個規(guī)范可以明顯看出，風險管理（即安全風險分級管控）與隱患排查治理是安全生產(chǎn)標準化的兩個重要或核心要素，也就是說：雙重預防機制是安全生產(chǎn)標準化的重要或核心要素。某省市有關(guān)雙重預防機制的文件中提到的“雙重預防機制是企業(yè)安全生產(chǎn)標準化的重要組成部分”，給出了雙重預防機制與安全生產(chǎn)標準化相對客觀的關(guān)系定位。

綜上所述，雙重預防機制與安全生產(chǎn)標準化不是并列的關(guān)系，二者也不是毫不相關(guān)的兩項工作，雙重預防機制更不是一項全新的工作。雙重預防機制是安全生產(chǎn)標準化的重要組成部分、是重要或核心要素；雙重預防機制包含于安全生產(chǎn)標準化，更不可能代替安全生產(chǎn)標準化。所以也不存在“雙重預防機制與安全生產(chǎn)標準化融合”這樣的偽命題，二者本來就是一體的，根本不需要什么融合。安全生產(chǎn)標準化是企業(yè)做好安全生產(chǎn)工作最基礎(chǔ)、最全面的一個工具，雙重預防機制則重點強調(diào)要做好安全生產(chǎn)標準化中的兩個核心要素，風險分級管控和隱患排查治理對這兩個要素進行了再細化、再嚴格、再科學的要求。

所以，我們更要科學地推行雙重預防機制，不需要企業(yè)拋開安全生產(chǎn)標準化再重新開展雙重預防機制的重復性工作，我們需要把原來安全生產(chǎn)標準化中的風險管理和隱患排查治理工作按要求再進一步細化、規(guī)范化。切不可人為地把工作復雜化、機械化、教條化，而導致企業(yè)做了大量工作而沒有取得應(yīng)有的效果，使工作流于形式。

三、風險分級管控與隱患排查治理的關(guān)系

風險分級管控與隱患排查治理之間究竟是什么關(guān)系呢？二者是并列的嗎？是相互遞進的嗎？其實都不是，二者是相互包容的關(guān)系：隱患排查治理包含于風險分級管控。

風險分級管控的主要工作有：危險源辨識、風險評價、風險管控，其中核心工作是危險源辨識。那危險源辨識都辨識些什么呢？一是辨識風險點有什么危險物質(zhì)和能量；二是辨識危險物質(zhì)和能量現(xiàn)有哪些管控措施、管控措施是否完好，即是否存在隱患。對存在的隱患進行治理、確保管控措施有效，把風險管控在可接受的范圍內(nèi)，這就是風險管控。

四、風險與隱患的關(guān)系

風險與隱患也不是相對獨立的關(guān)系，而是相互依存的動態(tài)關(guān)系。《危險化學品企業(yè)安全風險隱患排查治理導則》（應(yīng)急〔2019〕78號）中對隱患的定義是：“對安全風險所采取的管控措施存在缺陷或缺失時就形成事故隱患”，即風險點的管控措施缺失或出現(xiàn)了缺陷，則形成了隱患，風險度相應(yīng)會提高（發(fā)生事故的可能性及事故的嚴重程度分值均會升高）。如果隱患不能及時得以治理，則很可能會導致事故的發(fā)生；隱患得以治理，則風險度會隨之降低。

要準確理解“把安全風險管控挺在隱患前面，把隱患排查治理挺在事故前面”這句話。有企業(yè)認為：管控不好出現(xiàn)隱患后，則風險轉(zhuǎn)變成了隱患，風險就不存在了。這是不對的。風險與隱患不是遞進和取代關(guān)系，風險管控不好，可能會出現(xiàn)隱患，但此時風險非但沒有消失，反而變得更大，隱患不能及時得以治理，則很可能會發(fā)生事故。即從危險物質(zhì)和能量存在，到事故發(fā)生的前一瞬間，無論管控措施是否存在隱患，風險都是存在的。

五、將風險分為固有風險和現(xiàn)有風險進行管理

鑒于全國各地對于風險存在理解上的差異，建議將風險分為固有風險、現(xiàn)有風險兩類，并采用不同的方法管理。

關(guān)于“固有風險”，目前沒有準確的術(shù)語解釋，在有些文獻資料中，固有風險也叫原始風險、初始風險、裸風險等，可以理解為因風險點的固有危險性而潛在的風險。比如某些單元構(gòu)成了危險化學品重大危險源，涉及了重點監(jiān)管的危險化工工藝，涉及劇毒化學品、易燃易爆介質(zhì)等。固有風險重點關(guān)注的是單元的“根源”：有哪些危險物質(zhì)和能量，而不考慮單元風險的各類管控措施。

對于固有風險的評價，目前一般有兩種方法：一是直接判定，即列出各級風險（重大、較大、一般、低）的判定標準，按標準判定企業(yè)各單元的固有風險等級。目前大部分省市都采用了這種方法，也有省市只給出了重大、較大風險的直接判定標準。二是在JHA/SCL表中進行評價，即在同一個評價表中，會出現(xiàn)兩次評價過程，第一次評價針對固有風險（即在不考慮風險點的現(xiàn)在管控措施的情況下可能潛在的風險），第二次評價針對現(xiàn)有風險。部分省市同時使用了這兩種方法。

關(guān)于“現(xiàn)有風險”，同樣沒有非常明確的定義或術(shù)語解釋，有的資料將其稱為剩余風險、殘余風險或動態(tài)風險等，可以理解為考慮了現(xiàn)有管控措施的情況下，風險點潛在的風險。

固有風險與現(xiàn)有風險的區(qū)別：

一是 “前”與“后”。“前”：固有風險是風險點未采取任何現(xiàn)有管控措施的情況下潛在的風險；“后”：現(xiàn)有風險是風險點采取了現(xiàn)有管控措施的情況下潛在的風險。

二是“變”與“不變”。“不變”：風險點的固有危險性（即所涉物質(zhì)的性質(zhì)和數(shù)量）一般是難以改變的，所以固有風險一般情況是不會變化的；“變”：現(xiàn)有風險一般情況是動態(tài)變化的，即風險點管控措施存在隱患，則風險度會升高，隱患得以治理，則風險度會隨之降低。

三是管控措施不同。對于固有風險，采用日常運行管控的方式，保證風險點的各項管控措施處于有效狀態(tài)。日常運行管控主要包括：對設(shè)備設(shè)施的檢查檢測、隱患排查、培訓、應(yīng)急管理、人員防護等。對于現(xiàn)有風險，則分不同的情況。如果風險點的管控措施存在隱患，則應(yīng)采取風險消減措施，治理隱患；如果風險點的管控措施無隱患（在現(xiàn)有認知的范圍內(nèi)），則同固有風險一樣，采取日常運行管控的方式進行管控。

四是風險點不同。固有風險一般針對單元（罐區(qū)、裝置等），而現(xiàn)有風險一般針對作業(yè)活動、設(shè)備設(shè)施等。

現(xiàn)有風險的“變”

為什么要區(qū)分固有風險與現(xiàn)有風險？如前所述，目前全國無相對統(tǒng)一的風險管理標準，有的專家認為：高危企業(yè)必然存在重大風險、較大風險；而有的專家則認為：企業(yè)可以在某一階段存在重大、較大風險，但必須采取風險消減措施，把風險度降低到可接受的范圍內(nèi)，即企業(yè)最后是不會存在重大、較大風險的。這兩種觀點看似截然相反，但究其實，卻是因為從不同的角度考慮。前者考慮的是風險點的固有危險性（危險源的根源），即固有風險；后者考慮的是風險點管控措施的完好情況（危險源的狀態(tài)），即現(xiàn)有風險。二者并不矛盾。所以，將風險分為固有風險、現(xiàn)有風險兩類進行管理，可很好地解釋不同專家的觀點。

六、不可接受風險僅針對現(xiàn)有風險

職業(yè)健康安全管理體系和《危險化學品企業(yè)安全風險隱患排查治理導則》（應(yīng)急〔2019〕78號）均提到了“不可接受風險”，并要求采取措施將風險消減到可接受的范圍內(nèi)。于是，很多企業(yè)出現(xiàn)了這樣的情況：將一些涉及危險化學品重大危險源、重點監(jiān)管危險化工工藝的單元判定為了重大或較大風險（固有風險），然后把現(xiàn)有管控措施當作是風險消減措施列舉出來，認為這樣就把風險度降低到了可接受的范圍內(nèi)。這其實是把固有風險和現(xiàn)有風險混在一起去思考了，風險消減的想法是錯誤的。

不可接受風險是指現(xiàn)有風險中的重大、較大風險，而不是針對固有風險的。有人會有疑問：現(xiàn)有風險是指風險點在采取了現(xiàn)有各類管控措施情況潛在的風險，既然已經(jīng)采取了各類管控措施，怎么可能還會有重大、較大風險？那是因為我們的認知不一定全面，依據(jù)有關(guān)文件要求，現(xiàn)有的管控措施可能還有欠缺；或者我們對于某些標準規(guī)范并沒有熟練掌握，風險點實際缺少某些管控措施，但我們并不清楚；或者個別現(xiàn)有管控措施處于失效狀態(tài)等。當這些情況存在時，風險點就可能構(gòu)成了重大、較大風險，而且已經(jīng)存在現(xiàn)實隱患了。

七、四色風險分布圖僅針對固有風險

目前，大部分企業(yè)展示的風險分布圖，均是針對固有風險，而不是針對現(xiàn)有風險（因現(xiàn)有風險尤其是其中的重大、較大風險是有時效性的，一般僅會存在一段時間），即在企業(yè)的廠區(qū)平面布置圖上，將各單元的固有風險分別以“紅、橙、黃、藍”四色進行標色。如果企業(yè)發(fā)生了重大變更等，可能會導致某些單元的固有危險性發(fā)生變化，此時風險分布四色圖也會相應(yīng)發(fā)生變化。

也有部分企業(yè)同時繪制了固有風險及現(xiàn)有風險分布圖，固有風險分布圖一般是“紅、橙、黃、藍”四色都有，而現(xiàn)有風險分布圖則僅有“黃、藍”兩色，兩個圖并列一起，一目了然。

還有個別企業(yè)擬繪制風險分布立體四色圖，即把廠房或生產(chǎn)裝置每個樓層的不同單元區(qū)域分別標注相應(yīng)的風險等級顏色。這個想法確實很好，使風險分布情況更加清晰，但在實際工作中，可操作性不是很強。

八、關(guān)于風險分級管控與隱患排查治理的有機結(jié)合

結(jié)合前文所述風險與隱患的關(guān)系，企業(yè)應(yīng)對各風險點的現(xiàn)有管控措施通過隱患排查等形式進行管控。最理想的做法是在對風險分級管控的基礎(chǔ)上，明確風險點及管控措施，列出詳細的隱患排查清單，對風險點的各類管控措施進行隱患排查，確保管控措施有效。

但實際操作中存在一些弊端：風險點多、管控措施多，定期全面進行詳細排查工作量大，企業(yè)疲于填寫大量的排查表，而實際可能并未開展排查，只是在應(yīng)付填寫排查表而已。同時，企業(yè)還要依據(jù)《危險化學品企業(yè)安全風險隱患排查治理導則》（應(yīng)急〔2019〕78號）開展隱患排查，工作量大，且存在重復性工作。